《典当管理办法》释义

信息来源: 时间:2018-04-11

  第三条第一款,对典当的定义的规定。即“指当户将其动产、财产权利作为当物质押或者将其房地产作为当物抵押给典当行,交付一定比例费用,取得当金,并在约定期限内支付当金利息、偿还当金、赎回当物的行为。”
  由该定义可以看出:第一,典当被界定为一种融资行为,是一种附担保条件的资金借贷活动,说明典当业务是一种金融业务。第二,典当的融资活动是以物为担保前提的。即先有物的担保行为,后才有资金的借贷行为。这是区别于银行借贷的不同之处(银行是先有借贷,后有担保);并且典当行是资金的供应者,当户是资金的需求者,两者之间是一种特殊的债权债务关系。第三,当物是对典当行债权的担保,当物的种类既可以是动产、财产权利也可以是房地产,或者是这三类财产的组合。第四,明确了典当融资的基本流程即当户提供当物、交付费用、取得当金、到期还本付息、赎回当物,实质上描述了一个具体的典当行为过程。
  第三条第二款,对典当行的定义,指“专门从事典当活动的企业法人。”典当行为“特殊的工商企业”。虽然典当行不是金融机构,但典当行仍然是特许经营部分金融业务的,既然典当是一种以物为担保的融资活动,典当行则是国家特许从事质押放款和抵押放款的特殊企业法人。典当行机构的特殊性质就在于一般企业法人不具备从事金融业务的资格,而典当行是一个例外。此外,该条款中对典当行“组织形式与组织机构”的规定,适用《中华人民共和国公司法》的有关规定,说明典当公司既可以按“有限责任公司”类型组建,也可以按“股份有限公司”类型组建。有限责任公司由50个以下股东出资,“股份有限公司”由2人以上200人以下发起成立(新《公司法》第24条、第79条)。
  第四条 明确商务主管部门对典当业实施监督管理,公安机关是典当业治安的监督管理部门。 “办法”由两个部委联合颁发,为了加强不同的政府职能部门的合作、协调、沟通,便于实施统一监管,因而对公安机关的监管职责在总则中特别予以明确。
  第六条 规定“典当行从事经营活动,应当遵守法律、法规和规章,遵循平等、自愿、诚信、互利的原则”,该条表面上看,好像很空洞,实质上非常重要。一是强调了必须依法经营。国家现有的法律、法规、规章与典当相关的很多,如《公司法》、《公司登记管理条例》、《担保法》、《刑法》、《民法通则》、《合同法》等。这些法律、法规和规章既是典当办法制定的依据,也是典当行经营的依据。“办法”中虽然没有列举,但原则规定必须遵守。二是典当经营应遵循8字原则即“平等、自愿、诚信、互利”。它既是市场经济信用原则和社会公平原则在行业内的具体体现,也是典当行树立良好企业的社会形象,杜绝因利忘“义”、违背诚信等不良行为的基本要求。
  第二章主要就典当行市场准入作出了详细规定。该章最大特点是将治安管理的要求纳入前置审批的条件中。
  第7条和第12条,分别规定了典当行及其分支机构的设立必须具备的条件。在典当行设立应具备的七个条件中,第(一)、(二)、(三)、(五)、(六)项都具有量的规定,可操作性非常强。只有第(四)项和第(七)项的规定有点抽象,难以操作。如第四项要求“有熟悉典当业务的经营管理人员及鉴定评估人员。”在申报时如何确定申请人达到了该条件?在“办法”讨论中很多典当行提出应对典当从业人员进行培训,开展典当师执业资格认定工作,只有拿到培训证或典当师资格证,才能证明其具有熟悉典当业务的人才。但有些人认为目前实施典当师执业资格制度的各项条件还不成熟,只能原则性地规定。从长远看,这项制度还是要推行的。又如第(七)项要求“符合国家对典当行统筹规划,合理布局的要求。”该条应该说体现了商务主管部门对典当行业发展的指导思想。商务部接管典当行后,既不会限制典当业的发展,也不会鼓励典当行大干快上。而是坚持“先规范、后发展”的方针,按照“统筹规划、合理布局、因地制宜、稳步发展”的思路,与社会经济、市场需求相适应。
  对典当行设立相对比较严格的要求是第(五)项“有两个以上法人股东,且法人股东相对控股”以及第(六)项“符合本办法第九条和第十条规定的治安管理要求。”“两个以上法人股东”的规定,实质上排除了设立个体典当行的可能。因为典当业务毕竟是金融业务,国家有关金融法规也未放开私人从事金融业务的禁令。“法人相对控股”是指两个法人企业对典当行的投资比例加起来超过50%,达到绝对控股。
  第九条和第十条,强化典当行安全管理,明确建立健全安全制度和安全防范措施的具体内容,这是过去人行和经贸委两个老办法以及《典当业治安管理办法》都不曾有的。第九条规定了典当行应具备的五项安全制度,第十条规定了典当行房屋安全防范设施应达到的六项硬性要求。这充分体现了公安部门对典当治安管理的高度重视和严格监管态度。
  第8条对典当行注册资本按其经营品种的不同,分别规定了不同的最低限额,适当地提高了从事经营风险较大典当业务的市场准入门槛。如对从事财产权利典当业务的,要求注册资本最低限额为1000万元。其目的是增强企业自身抗风险的能力和基础。本条第二款规定“典当行注册资本应为股东实缴的货币资本”,明确不能以实物和其他财产权出资,这是由典当行经营的本质属性决定的。因为典当行从事的是贷款业务,经营对象是特殊商品——货币,如以实物财产出资,则不能为客户提供其所需要的货币资金。
  第11条规定了设立典当行应提交的八类文件材料,其中重点突出了对典当投资者资金实力的考察和投资资格的认定。如对法人股东进行财务审计,考察其是否具有投资能力;在尚未获批的情况下,对股东出资先行进行验资。尽管有关“验资”规定在实际操作中有一定反响,认为是对股东资源的闲置浪费。但现实情况中,股东虚假出资以及真实出资后抽逃资本金的情况较为严重而且比较普遍,才专门作出此项规定。
  第12条、13条、14条都是针对典当分支机构设立而作出的具体规定。这些规定较之经贸委老办法,应该说提高了准入门槛,加强准入的难度。如要求“注册资本不少于人民币1500万元,”对“每个分支机构拨付不少于500万元的营运资金”,“各分支机构营运资金总额不得超过典当行注册资本的50%”,以及“经营典当业务三年以上”、“最近两年连续盈利和无违法违规经营记录”等等。还有申请设立分支机构应提交的五大类材料。应该说规定得非常详细严格。但实际操作中对分支机构审批只要达到要求,原则上不占各地典当行规划数量指标。
  第15条对典当行审批程序作了权限和时限上的严格规定。即由设区的市(地)级商务主管部门受理,报省级商务主管部门审核,审核通过后报商务部批准并颁发《典当经营许可证》。该程序简称为“市、省、部三级审批制”。典当行设立根据国务院有关文件精神,作为特殊的“金融机构”实行的是前置审批。由于前置审批中涉及到治安条件的审批。因而“办法”专门规定了省级商务主管部门与同级公安机关在规定时限内通报各典当行获得《典当经营许可证》的情况。从而保证典当行能按时申领《特种行业许可证》。
  第16条和第17条,专门规定了申领《特种行业许可证》应提交的材料以及各级公安机关受理、审批的程序、权限。这些规定依据《行政许可法》要求,时限明确、程序清楚、材料具体、操作性强。
  关于典当行变更管理和市场退出管理。
  第18条对典当行变更管理的规定,将变更管理内容分成两块,实行备案制和终审制相结合。具体地讲,典当行变更机构名称、5000万以下的注册资本、法定代表人、同城市内迁移住所、股权结构一般变动等,均应报省级商务主管部门批准,并于批准后20日内向商务部备案。需要报商务部终审批准的变更事项主要有四种情况:一是典当行的分立、合并;二是跨出同一城市(指地、市、州)迁移经营地址;三是对外转让股份累计达到50%以上;四是变更后注册资本在5000万元以上。之所以要加强对典当行重大变更事宜的审批控制,是由于典当业目前实行的是准入审批制,在国内仍属于资源紧缺性行业,为防止少数申报人倒卖典当经营资格,必须从严;另外由于办法对典当行注册资本没有上限规定,国家对典当行在金融市场的定位又很明确,即是非主流融资渠道,作为银行业的有益补充,故对有典当注册资本大规模扩张情况,商务部可通过审批权予以适当控制。
  上述变更事项发生后,均应重新核发《典当经营许可证》,为了不影响企业连续经营,“办法”第18条规定每年集中换发“经营许可证”的时间为6月和12月。这里需要提出的是:涉及名称变更的,无论是典当行名称,还是分支机构名称,均应当凭工商行政管理部门同意变更名称的证明文件,办理换证手续;在商务主管部门换发典当经营许可证后,典当行还必须向公安机关、工商行政管理部门办理变更登记相关手续。
  第21条、第22条、第23条对典当行的市场退出作出了明确规定。典当行的终止行为主要包含四个方面:一是无正当理由未按规定办理《特种行业许可证》和《营业执照》的;二是核发《营业执照》后无正当理由超过6个月未营业的;三是营业后自行停业连续达6个月以上的;四是典当行解散的(这里的“解散”,“办法”没有明确解散原因,实际应包括自行解散如股东宣布解散和因资不抵债破产解散,以及违法违规被执法部门吊销营业执照、许可证被迫解散等情形)。
  对典当行终止退出市场的程序,“办法”规定由省级商务主管部门负责执行。办法第23条、第24条分别规定了由省级商务主管部门收回《典当经营许可证》并对终止经营的典当行进行公告,报商务部备案。
  关于典当业务范围和经营行为的界定。
  第四章“经营范围”是规范典当行为最重要的一章。
  从第25条规定典当行可以经营的六类业务中,可以将典当业务范围分为两类即主营类和兼营类。虽然办法没有这样表述,从实际情况看,动产质押业务、财产权利质押业务和房地产抵押业务是由典当融资功能决定的企业主导业务即主营业务,而限额内绝当物品的变卖、鉴定评估及咨询服务等属于典当融资功能派生出来的一般商业功能,在整个业务中处于从属地位,属于次要业务即兼营业务。从典当业务的分类中可以发现:现代典当的方式与过去典当的方式发生了根本性变化,现代典当至少包括两种方式:一是质押典当方式;二是抵押典当方式。质押明确分为动产质押和财产权利质押,其目的一是与担保法有关规定相衔接;二是根据典当经营实践需要,为典当行经营财产权利质押提供法规依据;三是进一步巩固已有的业务范围,为典当业发展开拓生存空间。另外,对于房地产抵押业务,“办法”将外省市房地产和未取得商品房预售许可证的在建工程排除在外,因为在建工程本身其产权、债权比较复杂,没有预售许可证的更复杂,该规定实际上并不影响业务范围,目的是防范房地产典当风险,加强对典当经营安全性的保护,以免影响典当行健康发展。
  第26条对典当行不得经营的业务作出禁止性规定。
  其中第(一)项禁止为“非绝当物品的销售以及旧物收购、寄售。”虽然典当和寄卖有相似的一面,但二者是完全不同的两个概念,是两种不同法律关系。寄卖是一种委托关系,典当是一种借贷关系。为了不混淆两个不同性质的行业,避免给行业带来负面社会影响,针对我国目前寄卖泛滥的情况,特规定典当行不得经营寄售业务。
  其中第(二)项禁止为动产抵押业务。动产抵押按《担保法》规定银行是可以的,而为什么典当行要禁止?在办法制定过程中对这一块业务争议比较大。将动产办理抵押一般是不宜移动的动产,为了物尽其用,发挥物的效用,抵押后的动产其保管使用均为借款人,且大多为企业机器设备和生产流水线。如果出现死当,机器设备因专业性强,变现能力差,典当行可能遭至不应当损失;又由于典当行的特殊性,为了保证资金流动,如果出现强制变现,势必造成企业停产,对企业生产、经营、对生产工人生活等都会产生影响;此外,动产抵押也进一步扩大了典当行经营范围。而对典当行来说现有业务范围是比较宽泛的,“如果肉多了反而嚼不烂”。基于上述考虑,办法不允许经营动产抵押典当业务。
  其中第(三)项禁止为“集资、吸收存款或者变相吸收存款。”吸收存款是银行和信用社的法定金融业务。典当行不论过去是非银行金融机构,还是现在的特殊融资机构,都不得直接吸收或者变相吸收公众存款。非法集资和吸收存款不仅违反了本办法,而且违反了 《商业银行法》等金融法律法规。
  其中第(四)项禁止为“发放信用贷款”。银行贷款可分为信用贷款和担保贷款两种。担保贷款又分为保证担保和物的担保。典当行历史上是一种以物为担保的融资。现代典当的两种方式——质押和抵押都离不开物的担保。因此发放信用贷款一是有悖于典当经营特殊方式和传统典当历史;二是加大典当人情贷款风险,传统典当“认物不认人”的规则就是为了规范“人情当”风险;三是因为典当行自身风险能力较弱,典当对象较为特殊,社会信用环境较差,信用放款容易导致资金的不安全。基于此,需要通过强制性规定加强对典当行的保护。
  “办法”第27条对“典当行不得收当的财物作出了禁止性规定。共有八大类,这八大类财物的禁止一是依据公安治安管理要求,对公共安全有害的物品不能典当,如(二)、(三)、(四)项关于管制刀具、枪弹、军警用标志、易燃易爆剧毒、放射性物品及赃物等的规定;二是依照相关法律法规的规定不能典当和现实生活中不宜典当的财物,如第(一)、(五)、(六)、(七)、(八)项规定的已被采取司法措施的财产、国家机关公文、印章等,国家机关核发的证照证件,当户无所有权或无处分权的财产以及国家禁止流通的自然资源等方面内容。
  “办法”第28条对典当行部分经营行为作出特别禁止性规定。主要包括四种行为:一是从商业银行以外的单位和个人借款;二是与其他典当行拆借或者变相拆借资金;三是超过规定限额从商业银行贷款;四是对外投资。之所以称这些规定为特别禁止,主要是因为典当行作为一个企业法人,按照《公司法》等法律法规的规定,企业是可以行使这些权利的,对普通企业来说,这些行为是企业的正常经营行为。但由于典当行是特殊企业,典当经营的是货币资金,受逐利的驱使,企业往往会不计成本和风险一味追求资金规模。如果资金规模达到一定程度而在经营中又出现较大风险,势必对企业个体,相关典当行甚至本地典当行业都会造成经济的和无形的损失。同时,我国有关金融法规对企业之间的借贷仍然是禁止的,尚未放开。因此控制典当业的融资渠道和负债规模便成为一种有效的预防办法。作为典当企业既要遵守我国一般法律法规,更应遵守特别法的规定,典当管理办法就是“特别法”中的一种。另外,办法制定过程中对典当行能否对外投资有不同意见。由于典当业经营资金的来源渠道有限,办法有些条款又是控制典当负债规模的,如果允许典当行对外投资,则典当营运资金会进一步削减,典当主体融资业务就会受到影响,既不利于企业自身经营发展,又不利对社会的服务。因此办法禁止典当行对外投资。
  关于当票的法定意义。
  第五章共四条专门对当票相关问题进行了规定。与原经贸委老办法相比,明显多了一项重要内容,即“典当行和当户不得将当票转让,出借或者质押给第三人”。根据担保法规定,很多有价证券是可以再背书转让或者办理再融资抵押的。为了更好地维护典当双方正当的权益,避免不必要的经济纠纷,鉴于当票的特殊性,“办法”专门对此作了禁止性规定。
  第30条,开宗明义赋予了当票两个法定含义:第一,它是一种“借贷契约”。即当票是一种格式合同,合同反映的是双方之间的借贷关系。“借贷契约”中“借贷”二字再次说明典当业务是一种金融借贷业务。社会上有人为影响司法判案,认为“办法”通篇没有明确表述典当就是借贷,即推定典当不是借贷,典当合同不是贷款合同,典当业务中发放贷款签订的合同是无效合同,从而将典当合同关系看成一般民事债权债务关系。办法在这里对“当票”的表述应是对社会上这种“痞子”观点的彻底否定。第二,它是一种“付款凭证”。即表示当户已从典当行获取当金的一种书面凭据。由于实际业务中当户取得当金一般没有向典当行另立收据,因而明确当票为付款凭证,能为典当行提供有效法律证据。另外,当票作为格式合同,其内容不得约定损害当户利益或对当户明显不公的条款,典当行和当户就当票以外事项进行约定的,应当补充书面合同。需要强调的是当票及其补充书面合同,都具有同等法律效力,其签订双方的法律主体必须保持一致。由于当票及其补充合同是典当行和当户之间附担保条款的借款合同,是确定双方权利义务关系的主要依据,因此,其内容不得违反本办法及《合同法》等相关法律的规定。
  第31条规定了当票应当载明的事项,共有七项内容,其中第(七)项“当户须知”应反映双方的权利和义务。另外,由于综合费用在实际典当业务中都是预扣,“办法”也没有禁止预扣,所以当票上记载的“当金数额”指未扣除综合费用的借贷本金数额,它不是当笔业务的“实付金额”,“实付金额”是指由“当金数额”减去综合费用后再支付给当户的那部分。因而不少典当行建议增加一栏“实付金额”或者叫“实际交付金额”。这种建议较为合理,留待今后修改。
  (七)关于典当经营规则的调整。
  第六章“经营规则”是规范典当行经营行为的核心内容之一。本章共12条内容,在原经贸委老办法的基础上根据实际情况需要对典当经营规则进行较大调整。具体调整内容为:
  1、增加了对当户身份及当物来源进行查验的条款。
  第35条规定,“办理出当与赎当,当户均应当出具本人的有效身份证件。当户为单位的经办人员应当出具单位证明和经办人的有效身份证件;委托典当中,被委托人应当出具典当委托书、本人和委托人的有效身份证件。”并要求“当户应当如实向典当行提供当物的来源及相关证明材料”,“典当行应当查验当户出具的证明文件。”这里强调“验证”的重要性,一方面是为了保护典当行自身利益,防止上当受骗;另一方面是为了治安管理需要,抑制不法分子销赃,从而打击违法犯罪活动。
  2、调低了当金利率和综合费用率。
  第37条规定,“典当当金利率,按中国人民银行公布的银行机构6个月期法定贷款利率及典当期限折算后执行。”并明确“当金利息不得预扣”。该条款老办法中规定“按银行机构同档次法定贷款利率及浮动范围执行。”这里取消了“浮动范围”,实际上取消了典当行挂靠上浮利率的可能,其目的一是防止少数典当行借上浮擅自提高利率;二是取掉上浮,变相降低了利率水平。
  第38条对典当综合费用率的规定为:动产质押月费率不得超过当金的42‰;房地产抵押月费率不得超过当金的27‰;财产权利质押月费率不得超过当金的24‰。和经贸委老办法规定相比,质押典当中动产典当降低了3‰,财产权利典当降低了21‰,房地产典当降低了3‰。
  目前“办法”对典当利率和费率实行的是上限管理。随着金融市场的逐步放开,国家现在已经取销了银行贷款利率上限的规定,实行市场自由浮动。典当业收费水平按照市场法则最终也应由市场供需调节其价格,但目前市场条件尚不成熟的情况下,暂时规定上限有利于保护作为弱势群体的当户的利益,减轻当户经济负担,兼顾社会公平。同时有利于促使典当行增强竞争意识,扩大经营规模,提高服务水平改善行业社会形象,提高行业社会地位。
  3、明确了典当应依法办理质押和抵押登记的程序手续。
  第42条第一款规定,“典当行经营房地产抵押典当业务,应当和当户依法到有关部门先行办理抵押登记,再办理抵押典当手续。”考虑房地产典当业务增长快速,规模越来越大,为防范房地产业务风险,也为了与《城市房地产管理法》及《城市房屋登记管理办法》等法律、法规相衔接,办法对房地产典当的抵押登记进行硬性规定,其“有关部门”指的是土地使用权到当地土地管理部门,房屋所有权到当地房地产管理部门。
  第42条第二款规定,“机动车质押典当业务,应当到车辆管理部门办理质押登记手续。”该规定与现有的《担保法》和公安部《机动车登记办法》的有关规定相矛盾。由于质押登记手续的办理,公安机关要求比较苛刻,手续比较烦琐,许多地方反映操作起来很困难,需要进一步统一程序,并简化手续。但允许质押典当车辆办理登记手续,结束了只有银行抵押车辆才能办理登记的历史,有效解决了典当行因为信息不对称而造成的质押车辆的上当、受骗情形,极大的降低了典当行经营汽车典当的风险,有利于典当行大规模开展机动车典当业务。
  第42条第三款规定:“典当行经营其他典当业务,有关法律、法规要求登记的应当依法办理登记手续。”这里的“其他典当业务”比较典型的就是财产权利典当中的股票质押,由于《担保法》第78条第一款规定:以依法可以转让的股票出质的,出质人与质权人应当订立书面合同,并向证券登记机构办理出质登记。“质押合同自登记之日起生效”。根据这一规定,典当行办理股票典当,应依法到证券登记机构即“中国证券登记结算有限责任公司”(下设深圳分公司和上海分公司)办理登记手续。但由于证券登记机构目前暂不受理典当行业的股票质押登记业务。因而典当行必须正视股票典当中质押合同无效的风险。
  4、完善绝当物品的处理方式。
  第43条对绝当物品的处理作出了规定,大致包括三种:
  一是典当行自行变卖或折价处理。办法规定3万元以下的绝当物品,典当行可以自行变卖或者折价处理,损溢自负。虽然此条与现有法律规定相抵触,但尊重了典当实践,符合实际情况,方便了典当行资金变现,且在法理上符合国外营业质权的法律特征。
  二是双方协议折价或抵债。办法规定3万元以上的绝当物品按《担保法》有关规定处理。《担保法》第71条规定:“债务履行期届满,质权人未受清偿的,可以与出质人协议以质物折价,也可以依法拍卖、变卖质物。”对3万元以上的绝当物品,典当行可与当户协议将绝当物品折价处理或以物抵债。
  三是委托拍卖。办法规定3万元以上的绝当物品,可以事先约定由典当行委托拍卖行公开拍卖。拍卖收入在扣除拍卖费用及当金本息后,剩余部分应退还当户,不足部分向当户追索。
  四是设立专门的绝当品销售点公开销售。根据第43条第(四)项规定:典当行在营业场所外设立绝当物品销售点应当报省级商务主管部门备案,并自觉接受当地商务主管部门监管检查。该条款说明对绝当物品的处理可以在典当行经营场所以外的地方设立专门的典当绝当品销售店,通过典当行的外店销售,可以加速典当物的变现和资金的回笼,还可以利用销售店加强对典当的宣传,使典当更加贴近市场和市民。但销售店必须到省级主管部门备案。
  5、严格典当行资产管理比例。
  “办法”第44条对典当行的资产比例管理作出了较为严格细致的规定。
  其中第(一)项关于典当行从商业银行的贷款余额不得超过其注册资本的规定,主要是为了控制典当行的负债规模和水平。其指导思想既要鼓励典当行负债经营,又要将其控制在合理的水平。从银行贷款负债,余额超过其注册资本,如果出现不良典当贷款增加,绝当后呆帐较多不能变现,典当行长期超负荷运行,最后导致资不抵债。
  其中第(二)项关于对同一法人或自然人的典当余额不得超过注册资本的25%的规定,是从典当行的单笔典当业务放款上进行限制。这种对同一贷款人的余额限制法,一方面可以有效控制经营风险,另一方面可能妨碍典当行承揽大额业务,这是一对矛盾。但办法按一般经营规则不鼓励单笔做的越大越好。因此该比例在原经贸委老办法规定的30%的基础上下降了5%。
  其中第(三)项关于股东的典当余额不得超过该股东入股金额且典当条件不得优于普通当户的规定,目的是防止股东以典当贷款的形式抽逃资本金。
  其中第(四)项关于典当行净资产低于90%要求股东按比例补足或减少注册资本的规定,出发点是保证典当行注册资本与实际营运资金保持一致,避免因经营亏损,实力下降,企业名不副实。更因没有后续资金保证,典当业务及效益可能一再萎缩,呈现恶性发展,影响典当业形象和误导客户。
  其中第(五)项关于对财产权利典当余额不得超过50%,房地产典当余额不得超过注册资本的规定,以及对注册资本不足1000万元,房地产典当单笔当金不得超过100万元,注册资本高于1000万元,房地产典当单笔当金不得超过注册资本的10%的规定。再次反映了监管部门加强典当风险品种和典当风险金额的控制。一是控制某项业务总规模;二是结合企业资本金规模控制单笔当金规模。国外的典当立法中大多规定典当贷款应以小额为主,也都对单笔典当金额的发放作出最高额限制。因此该条款也是与典当国际规则接轨。
  6、强调了统一典当会计制度和建立健全财务审计制度的重要性。
  “办法”第45条对统一典当会计制度和建立健全财务审计制度作了原则性规定,并要求典当行真实反映经营状况,按时向主管部门报送财务会计报告。自人民银行将典当监管职责移交以后,典当行业的会计制度基本处于混乱状态,由于没有重新统一,典当的报表格式、统计口径五花八门,典当经营、财务等信息资料真实性较差,不利于主管部门掌握情况科学决策。各地对此反映强烈。基于此,2006年初商务部和财政部有关司局经过磋商,拟正式出台典当会计制度,为此还专门召开业内外财会专业人士征求意见会,推出了“典当会计制度征求意见稿”,在商务部网上征求意见,现已进入审查定稿阶段。
  关于典当业监管管理。
  “办法”第46条规定了商务部应履行的四项监管职责:即制定有关规章、政策;负责市场准入和退出管理;负责日常业务监管;对行业自律组织进行业务指导。
  “办法”第48条规定了《典当经营许可证》由商务部统一印制;当票由商务部统一设计,省级商务主管部门监制。关于《典当经营许可证》问题需作几点说明:第一,典当经营许可证对典当行及其分支机构经营至关重要,它是确定是否具有典当经营资格的法定依据。没有《典当经营许可证》而经营典当业务即为非法。第二,《典当经营许可证》实行的是编码管理,它与典当行营业网点是一一对应关系。典当行必须将《典当经营许可证》悬挂营业场所的显著位置。
  “办法”第51条规定“典当行应当如实记录、统计质押当物和当户信息,并按照所在地县级以上人民政府公安机关的要求报送备查”;第52条规定“典当行发现公安机关通报协查的人员或者赃物及禁止典当的财物,应当立即向公安机关报告有关情况”;以及第53条规定“对属于赃物或者有赃物嫌疑的当物,公安机关应当依法予以扣押,并依照国家有关规定处理”。这三条反映的是典当治安管理的基本要求,公安机关作为典当治安的监管部门有权对违反治安管理的典当行进行处罚,因此,典当行必须与公安机关密切配合。这里重点说明“善意收赃”能否得到保护的问题。经贸委老办法第41条规定:“典当行收当赃物,如经公安机关确认为善意误收的,原物主应当持当物所有权证据办理认领手续,按典当行实付当金数额赎取当物,但可免交当金利息和其他费用。”该规定在实践中较好地保护了善意收赃时典当行的利益,至少本金不会损害。但新办法在制定过程,公安部条法司对此条提出异议,认为与刑法冲突,刑法规定应先保护第一受害人利益,典当行误收赃物属于第二受害人,对赃物应先扣押,明确了原物主应当无条件返还,典当行债权只能向犯罪人追索。这样事实上将典当利益悬空,因为犯罪人一般都将资金挥霍,有的身陷牢狱不可能还款。
  “办法”第54条规定了省级和设区的市级商务主管部门在典当监管中应建立定期检查和不定期抽查制度,以及关于辖区内重大事项的报告制度。其重大事项主要包括盗抢、火灾、集资吸储、涉及重大诉讼案件等。
  “办法”第55条规定了全国性典当行业协会的性质、业务指导部门以及地方性典当行业协会的性质及其业务指导部门。
  “办法”第56条对典当行年审问题作了原则性规定。
  “办法”第57条规定“国家推行典当执业水平认证制度。”这种原则性的规定,表明商务部是重视提高典当从业人员素质的,对实施典当执业资格制度持肯定态度。目前,商务部市场体系建设司与人事部有关部门正在接洽联系,争取早日出台具体办法。
  关于罚则和附则内容。
  “办法”第八章共12条专门规定了违反本规章规定而必须接受的处罚。有人说新办法的制定,最大的特点之一是“规范从严,处罚从重”。之所以让人感觉处罚条款过多,是因为将原先分开的公安治安管理处罚部分这次集中合并在一块。
  “办法”第八章涉及的处罚条款共达20处之多。其中,由公安部门直接执行的条款共6条占50%,两部门联合执法的条款共5条,占42%。处罚金额最轻的200元以上1000元以下,即第35条第3款和第51条:典当行如未查验当户证明文件或未如实记录质押典当信息或未向公安机关报送,则要接受上述最轻的处罚;而处罚金额最重的则是5000元以上3万元以下,共有9条16款,因为篇幅所限,这里不一一列举。有关罚则的系列规定,警示典当从业人员务必遵纪守法,严格管理,谨慎经营,规范行为。
  “办法”附则共四条,主要规定省级商务部门和公安部门制定实施细则或授权委托管理须报商务部、公安部备案;外商及港、澳、台商投资典当行由商务部会同有关部门另行制定。该条说明典当行业即将向外商开放,我国入世承诺的金融业正逐步放开,典当业更不可能对外商关闭,事实上近些年一直有外资企业试图进入典当业,并到主管部门作过政策咨询且与民间多有接触。当然外资进入有一个过程,国内典当业应抓紧规范,占领市场,作好竞争准备。附则最后两条规定了办法的解释权和施行日期。
  如何全面认识和把握《典当管理办法》
  (一)“办法”出台的背景及重要意义。
  为进一步规范典当行为,确保典当业健康发展,商务部自2003年下半年接管典当监管工作以来,围绕修订原经贸委老办法,商务部市场建设司与条法司进行深入细致的调查研究后,形成“办法初稿”,于2004年4月在杭州召开了座谈会,征求部分省市商务主管部门和行业协会意见。会后,根据有关方面的意见对初稿进行了修改。为加强与国务院有关部门的政策协调,2004年5月,商务部就办法相关条款又征求了民政部、人事部、建设部,人民银行、银监会、证监会、工商总局等7个有关部门的意见。之后,形成“办法征求意见稿”。根据各地反映的情况,商务部还专门听取全国典当专业委员会和部分省市典当行业协会的意见。为加强商务部门与公安机关的合作,增强监管的有效性,商务部市场司与公安部治安局就联合发布“办法”的有关事宜初步进行了沟通。当时公安部治安局为修订《典当业治安管理办法》,已做了大量的前期准备工作。双方商定,在修订原经贸委老办 法和《典当业治安管理办法》的基础上,联合出台新办法。
  在商务部、公安部有关司局的共同努力下,2004年9月,新办法“征求意见稿”已经成型。为了使新办法更加贴近实际,方便操作,2004年9月下旬,商务部市场建设司、公安部治安局联合在北京召开《典当管理办法》(征求意见稿)座谈会,听取部分省市商务主管部门、公安厅局、典当行业协会及典当企业负责人意见。在广泛征求外部意见的同时,双方也分别加强了内部的协调,如商务部征求了部里的世贸司、商业改革司、市场运行司和外资司的意见。公安部治安局也反复征求了部内法制局、交管局、消防局、经侦局等司局的意见。在对各有关部门反馈的意见进行认真研究的基础上,商务部市场建设司、条法司、公安部、治安局、法制局及有关司局多次就“办法”内容进行沟通、协调,经过多次修改,最终就“办法”内容达成一致意见,形成了“办法送审稿”。“办法送审稿”基本采纳了各方面的合理意见。2005年2月9日,由商务部、公安部以2005年第8号令正式予以发布。新办法的出台有其重要意义:
  其一,《办法》牢牢巩固了典当业现有政策成果和发展空间。与人民银行的《暂行办法》和经贸委老办法相比,《典当管理办法》有继承,也有突破。如保持了原来注册资本最低限额,继续允许负债经营,继续允许设立分支机构,继续允许从事动产典当和房地产典当业务。在突破创新上增加透明度,明确办事程序,简化审批手续,增加事后监管的内容,尤其是允许典当行跨省、市、区设立分支机构,允许车辆典当办理质押登记手续、进一步明确财产权利质押的业务范围等,所有这些将有利于典当行提高工作效率,扩大经营规模,促进实力强、信誉好的典当行迅速占领市场,扩大服务范围,更好地拓展典当行发展空间,为典当行业健康、稳定、持续发展奠定坚实基础。
  其二,《办法》加强了风险防范的监管力度和对违法违规的查处力度。
  为解决典当业发展中存在的问题,增强典当行抗风险能力,积极防范和及早化解典当行经营房地产、股票等高端业务可能引发的市场风险和金融风险,办法一是以防范金融风险为重点,加强对负债、放款、当票以及赎当和绝当物处置等薄弱环节的管理,严格资产比例管理,突出风险防范和监督管理的内容。二是加大对典当经营领域违法违规行为,特别是犯罪行为的查处力度。主要是依托公安机关打击经济犯罪的职能,明确对吸收存款、非法集资、销赃洗钱、高息放贷以及其他犯罪活动依法进行打击,并加大力度,明确对构成犯罪的,要依法追究其刑事责任。
  其三,《办法》强化了对典当行主体行为和经营行为的规范。
  随着现代银行业的发展,典当业逐步演变为金融业中的边缘行业,很容易被忽视,也很容易出问题。世界各国对典当业均实行严格监管。在我国,对于典当业这样一个特许行业,对于典当行这类经营质押贷款和抵押贷款业务的特殊工商企业来说,既要积极扶持其发展,更要依法规范其行为,我们始终坚持强化监管的原则,不仅规定了典当行的主体行为规则,如典当行设立的条件及程序、变更与终止的程序等,而且规定了典当行的经营行为规则,如可以做什么、不能做什么以及违规所要承担的责任等。总体上讲,《办法》为典当行的设立、变更、终止以及典当行如何开展经营活动确定了基本的规则,从而为典当业的规范与发展提供了重要的法律保证。
  其四,《办法》为监管工作提供了明确的法律依据。
  国内外典当监管的实践表明,要发挥典当行的积极作用,向社会提供方便快捷的融资服务,满足人们小额、短期、多样化的资金需求,为生产建设和人民生活提供便利,促进典当业健康发展,就必须依据相关的法律法规加强对典当业的监管,否则就容易出现问题。《办法》规定了典当监管工作的基本原则和基本制度,是当前和今后一段时间商务主管部门开展典当监管工作的基本依据。《办法》的出台,对于保证各级政府主管部门依法实施监管,规范监管行为,进而促进典当业健康发展具有重要意义。各级商务主管部门的同志要认真学习、深入领会,正确处理典当经营秩序和市场秩序、典当经营风险与社会风险、典当监管和政府服务的关系。在典当监管工作实践中,全面、准确领会《办法》的精神实质,严格按照《办法》规定行使各项监管职权,认真总结经验,把握政策界限,避免出现失误和偏差。
  (二)当前典当业需要明确的几个问题。
  在制定《办法》的过程中,商务部在深入调查研究和反复听取各方面意见的基础上,对事关典当行发展的几个重要问题进行了探讨,成为修订出台《办法》的立法基础和基本原则。
  其一,典当行以及典当业的市场定位问题。
  典当行从性质上说,是特许经营金融业务的工商企业,具体讲是经特许专门经营质押贷款和抵押贷款业务的特殊工商企业。纵观典当业发展历史和国内外典当业发展情况,不难发现,典当行始终是一种辅助性的融资渠道,是现行金融体系的有益补充,起着拾遗补缺的作用,与之相应,典当行以及典当业具有一个突出的特点,那就是小。具体表现在三个方面:一是典当行机构小。大多数典当行都是小本经营,贷款规模十分有限。由于内部分工简单,典当行一般不需要很多工作人员。如我国绝大多数典当行,平均每家的从业人员不过十人左右。即便在典当业发展很快的美国,大的典当公司为数也极少,更多的是小企业。二是典当行业小。典当业自古就是一个小行业,没有形成过大的气候,虽被称为金融业的鼻祖,并在相当长的历史时期内广泛存在,但却始终不大。三是典当市场小。总体上看,典当的市场需求是相对有限的。之所以有限,原因有两个方面,首先,典当行的放款条件严格,想获取贷款的人必须拥有并能提供可用于质押或抵押的财产。其次,近现代银行业日益发达,银行的业务触角越伸越长,服务功能日趋完善。与银行相比,典当行具有自身的劣势,那就是放款息费高、贷款规模小。由于典当的融资成本高于银行贷款,决定了只有那些无法以更低的成本从其他融资渠道获得资金的人,才有可能成为典当行的客户。也只有那些银行不适宜做,或者做也未必能做好的业务,典当行才会有竞争优势。这样的业务应该主要是贷款的零售业务,特别是面向个人的短期小额消费贷款业务,以及面向少数中小企业和个体工商户的小额短期流动资金贷款业务。就典当行自身来讲,机构小、规模小,提供融资服务的能力有限,融资成本高,贷款期限短,抗风险能力弱,决定了典当行必须与银行实行错位经营。
  虽然从目前情况看,由于商业银行大力加强贷款风险管理,实行贷款责任追究制度,并把主要精力放在争夺少数优质客户上,加之社会信用体系不健全等诸多因素,中小企业和个体工商业户很难从银行获得贷款,他们现在成了典当行的主要客户。但从长远看,居民个人仍将是典当行的基础客户,而且是银行与之竞争的重点。基础客户不能丢,否则就会走弯路。
  其二,正确引导典当业发展问题。
  典当行的性质、典当业的市场定位问题十分重要,它将最终影响典当业的发展。引导典当业发展,就是要引导典当行根据自身的实际情况,在搞好市场定位的基础上,确定企业的经营重点,明确自身的发展方向。
  就当前来讲,要防止陷入三个误区:一是贪大求洋大搞房地产。现在很多典当行都热衷于搞房地产,认为这是真正的大买卖,相比较而言动产典当金额小、来得慢、不解渴。这一问题应引起重视。房市和股市一样有政策市,尤其是地方政府的政策市,经营房地产典当业务存在较大风险,有来自政策的风险、市场的风险,特别是房地产典当往往数额巨大,如果典当行自身实力有限,或者对有关的政策法规不熟悉,风险就更大。为了防范风险,典当行要根据自身实际,量力而行。特别是要符合《办法》规定的资产比例管理要求。二是盲目增设分支机构。虽然《办法》对设立分支机构规定了比较高的条件,且不仅要具备规定的条件,还要符合行业发展规划和企业自身实际情况。有的典当行本身实力有限,管理水平也一般,看别人设了分支,学着攀比,自己也要设一个。尤其是典当行属于特种行业,没有特许加盟一说,有的将投资担保公司甚至是寄售行作为典当特许加盟店,让它们在外打典当连锁旗号。盲目增设分支机构增加人工费用、租赁费用、管理费用等,社会品牌不够、信誉不够、资金实力不够,对企业有害无益。希望业内保持清醒认识。三是借股票质押之名炒股。不少典当行认为,股票质押风险小,赚钱容易,于是将其资金投向股票质押贷款。对此,需要说明两点,一是尽管新《办法》中允许典当行做财产权利质押业务,但是股票典当在登记方面存在法律障碍。典当行一定要做,必须符合资产比例管理的要求;二是要遵守金融、证券等方面的政策法规。防止银行信贷资金通过典当行违规进入股市。
  其三,典当业规范管理问题。
  典当业是一个特殊的行业,国内外对典当行的管理都很严格,多数国家将典当业作为特许行业进行严格管理。从典当立法情况看,许多国家和地区都有针对典当业的专门法规。
  我国自1996年以来,正式实行由行业主管部门与公安机关分工负责、协调配合的双重管理体制。2003年上半年以前,行业主管部门历经了人民银行、原国家经贸委,现在是商务部。从国外情况和我国以往的实践看,对典当业必须实行严格管理,唯有如此,才能兴利除弊,使之规范发展。社会主义市场经济条件下,还要符合政府部门转变职能、简化审批程序的要求,坚持谨慎监管、从严监管。首先,要实行严格的准入管理,通过制定典当行业发展规划,对典当行数量进行宏观调控,使行业布局逐渐趋于合理。其次,要强化监督管理,对典当行的经营活动采取动态和静态结合的监管方法,通过报表统计资料静态掌握其经营信息、财务指标,通过现场检查和抽查,动态掌握其资本金营运状况、安全状况、变化发展状况。治安监管的重点是严禁典当行收赃、销赃。其三,要规范退出行为,一方面要对从事非法经营活动、扰乱经济金融秩序的典当行予以清除;另一方面要对典当行的正常退出加强监督和指导,避免遗留社会问题;其四,要维护正常的经营秩序,保护合法经营,打击非法经营,规范竞争行为,营造良好的市场环境;其五,要规范监督管理行为,做到政策透明,准入公开,严格执法,服务到位,接受监督。